🎩 가성비 떨어지는 한국 R&D? 도대체 뭐가 문제인 걸까?

2024. 8. 29.

가성비 떨어지는 한국 R&D?

도대체 뭐가 문제인 걸까?

구독자 안녕? 신기하게도 처서가 지나자 아침과 밤에 조금은 선선한 바람이 불어오고 있는 것 같아. 그 영향인 걸까? 서울의 열대야는 34일 연속으로 끝이 났지. 하지만 제주 북부지역에선 28일까지 44일 연속 열대야가 이어지면서 최장 기록을 갈아치웠어. 여전히 한낮엔 폭염이 기승을 부리는 만큼 다들 건강 잘 챙기길 바랄게.

오늘 마부뉴스에서는 지난해 9월 <R&D 예산이 삭감됐다는데 무슨 일이야?>에 이어 오랜만에 R&D 예산 2탄을 준비해 봤어. 최근 국회 예산정책처에서 결산 분석 보고서가 나오면서, R&D 예산 삭감으로 피해를 본 사업이 얼마나 되는지 수치가 공개되었더라고. 오늘 마부뉴스에서는 대한민국 R&D 상황은 어떤지 다양한 데이터를 통해 정리해 봤어. 마부뉴스가 구독자에게 던지는 질문은 바로 이거야.

가성비 떨어지는 한국 R&D? 도대체 뭐가 문제인 걸까?

1. 11,852개의 R&D 과제가 예산 삭감의 영향을 받았다

지난해 R&D 예산 삭감의 여파를 확인할 수 있는 자료가 발표되었어. 지난 7월 18일, 국회 예산정책처에서는 <2023 회계연도 과학기술정보방송통신위원회 결산 분석> 보고서를 공개했어. 결산은 특정 연도에 편성된 예산을 가지고 각 부처가 실제 얼마나 사용했는지, 그 실적을 계산하고 확정하는 단계라고 볼 수 있어. 이번에 발표한 보고서는 2023년의 결산이었지만, R&D 사업들은 수년간 연속해서 이어지는 계속과제가 많다 보니 2024년 R&D 예산 삭감의 영향을 받은 2023년 사업이 언급되었더라고.

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과학기술정보통신부 소속의 계속과제 중 R&D 예산 삭감으로 인해 변경된 과제는 모두 11,852개였어. 그중 11,851개의 과제가 연구개발비를 변경했고. 변경된 11,852개의 사업들을 축소된 연구비용 규모에 따라 구분해 보면 30% 미만으로 축소된 경우가 10,939건으로 가장 많았어. 연구비가 70% 이상 축소된 경우도 347건이나 됐고. 예산이 부족해서 연구를 더 이상 진행하지 못하고 중단한 과제도 96건 있었어. 이렇게 중단된 96개 과제에 여태껏 투입된 연구개발비는 무려 429억 4,500만 원. 이 430억 가량의 연구개발비가 R&D 예산 삭감에 따른 매몰비용이 되어버렸지.

R&D 예산을 가지고 워낙 이슈가 많이 된 탓이었을까? 지난 8월 27일 정부는 2025년 예산안의 얼개를 발표하면서 줄였던 R&D 예산을 다시 늘리겠다고 얘기했어. 당시 정부는 2023년 31조 1,000억 원이었던 R&D 예산을 2024년엔 25조 9,000억 원으로 줄이겠다고 했어. 국회 논의과정을 거쳐 2024년 R&D 예산은 정부안에서 6,000억 원 늘어난 26조 5,000억 원으로 통과되었지. 이번 2025년 R&D 예산 규모는 29조 7,000억 원이야.

Q. 정부는 2025년 R&D 예산이 역대 최대라는데, 2023년이 더 큰 거 아니야?

기존의 역대 최대 R&D 예산은 2023년 31조 1,000억 원이었어. 그런데 정부가 새 기준을 적용하면서 기존 R&D 예산으로 분류되던 사업 중 1조 8000억 원 규모의 사업이 빠져버렸어. OECD 권고기준 상 R&D 예산으로 분류하지 않는 '대학 일반지원 성격 사업' 등을 제외하겠다는 것. 그 결과로 지난해 R&D 예산은 29조 3,000억 원으로 줄어들었어.

정부가 갑자기 기준을 변경하면서 논란이 일기도 했어. 내년 R&D 예산에 '역대 최대'라는 타이틀을 달기 위한 꼼수 아니냐고 말이야. 지난해와 올해 초까지만 해도 2023년 R&D 예산을 31조 1,000억 원으로 버젓이 사용하다가, 갑자기 바꾼 상황이라 지적이 이어지고 있어.

2. GDP 대비 R&D 투자 비율은 TOP인데...

우여곡절 끝에 R&D 예산은 다시 늘어났어. 사실 우리나라의 연구개발 예산 규모는 전 세계 국가들과 비교했을 때 낮은 수준이 아니야. OECD에서는 OECD 회원국과 주요 비회원국을 대상으로 주요 과학기술 분야 지표를 산출해서 매년 2번 발표하고 있어. 이른바 MSTI(Main Science and Technology Indicators)라는 건데, 이 자료를 보면 주요 국가들의 R&D 예산이나, 성과를 비교해 볼 수 있지.

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위 그래프에는 OECD MSTI 데이터를 가지고 OECD 회원국들의 GDP 대비 연구개발 예산 비율이 그려져 있어. 데이터는 OECD 보고서 기준 가장 최근인 2022년 자료야. 그래프를 보면 알겠지만 우리나라의 GDP 대비 연구개발 예산 비율은 이스라엘(6.02%)에 이어 2위로 상위권에 위치하고 있어. OECD 회원국들은 평균적으로 자국 GDP의 2.73%를 R&D 예산에 투자하고 있는데, 우리나라는 5.21%로 거의 2배 가까이 많이 투자하고 있어.

그런데 최근 네이처에서 대한민국 R&D가 투자 대비 성과가 놀랄 만큼 저조하다는 특집 분석 자료를 발표했더라고. 앞서 살펴본 것처럼 R&D에 투자하는 예산은 세계 2위일 정도로 많은데, 연구 성과는 그만치 나오지 않는다는 이유에서였어. 네이처에서는 2016년부터 국가나 연구기관의 연구 성과가 얼마나 되는지 그 순위를 발표하고 있는데, 우리나라는 8위를 기록하고 있어. 물론 연구성과가 세계 10위권이라는 건 대단한 일이지만, 투자하는 예산 비율과 함께 따져보면 가성비가 떨어진다는 지적이 얼토당토않은 것도 아니야.

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세계지식재산권기구(WIPO)에서는 매년 전 세계 국가들의 혁신 수준을 평가해서 발표하는 '글로벌혁신지수'라는 게 있어. 2023년 대한민국의 글로벌혁신지수는 세계 10위야. 그래프에는 2011년부터 2023년까지 혁신지수 Top 10 국가들과 우리나라의 순위 변화를 그려봤어. 2020년 전까지는 대한민국 혁신지수가 세계 20위권에서 위치했지만, 꾸준히 상승하는 모습이 보이지? 2021년엔 최고 5위까지 올라갈 정도로 저력을 보여주고 있어.

하지만 이 글로벌혁신지수에서도 우리나라의 R&D의 가성비가 떨어지는 걸 확인할 수 있어. WIPO에선 혁신효율성을 따지기 위해 투입 대비 산출을 비교하는데, 우리나라는 투입은 과거보다 나아지고 있지만 산출은 순위가 떨어지고 있거든. 2022년 우리나라의 투입지표는 종합 16위에서 2023년 종합 12위로 상승했어. 그중에서도 인적자원 및 연구 부문은 2019년부터 계속 1위를 유지할 정도로 압도적이야. 반면 산출지표를 보면 창의적 성과, 지식 및 기술 성과 모두 2022년보다 순위가 하락하면서 종합 4위에서 7위로 내려앉았어. 투자는 많이 하는데 성과는 기대에 못 미치는 대한민국 R&D, 도대체 뭐가 문제인 걸까?

3. 오락가락하는 R&D 예산, 예측할 수가 없다

먼저 지난 2024년 예산 편성 과정에서 겪은 것처럼, 면밀한 검토 없이 감액 처리된 R&D 예산은 실무를 해야 할 연구진들에게 상당한 부담이 될 수밖에 없어. 잘 진행하던 사업이 갑자기 예산이 삭감되고, 심지어는 R&D 사업평가에서 '우수'로 평가받아 예산을 더 받을 수 있는 사업조차도 깎여버린다면 제대로 된 연구를 진행할 수 없겠지.

국회입법조사처에서도 비슷한 지적을 했어. 국회입법조사처가 최근 발간한 <2024 국정감사 이슈 분석> 자료를 보면, 정부 R&D 예산의 방향성을 모두가 예측할 수 있도록 '예측가능성'을 높여야 한다고 강조하고 있지. 하지만 2024년도 R&D 예산안은 기존 정부가 수립해 왔던 중장기적 지출방향과 일치하지 않았어.

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마부뉴스가 지난 이명박 정부 때부터 윤석열 정부까지 매년 기획재정부가 발표하는 <국가재정운용계획>에서의 R&D 예산 편성 규모를 나타내봤어. 국가재정운용계획에는 작성시점부터 5년 뒤까지 어떻게 국가의 재정을 운용할 것인지 담겨있어. 그래프를 보면 알 수 있듯 예산이 증가하는 기울기의 차이는 있지만, 중장기적 방향은 변화를 주지 않고 이어오고 있었어. 하지만 지난 2024년 예산안에서는 과거에 수립한 방향과는 전혀 다른 모습으로 삭감된 예산이 편성되었지. 그리고 2025년엔 방향이 또 급격히 전환되어 R&D 예산을 증액했고.

이렇게 변화무쌍한 예산 편성은 산업계, 학계 모두에게 부정적인 영향을 줄 수밖에 없어. 기업은 정책이 지속가능한지, 또 연구개발 지원을 받을 수 있는지 여부를 정확히 예측할 수 있을 때 투자를 결정해. 하지만 국가연구개발사업을 예측할 수 없게 된다면? 관련 사업에 투자하기 꺼려지겠지. 대학도 마찬가지야. 대학도 예측가능한 예산이 있어야지, 대학원생 등 연구원 모집 규모를 결정할 수 있어. 예산이 들쭉날쭉해버리면 안정적으로 굴러가야 할 기초연구가 제대로 진행되기 어렵겠지.

4. R&D 효율성 떨어뜨리는 30년된 제도

30년 묵은 오래된 제도도 대한민국 R&D의 효율성을 떨어뜨리는 원인으로 꼽히고 있어. 1996년 도입된 연구과제중심제도(PBS, Project-Based System)는 우리나라 R&D 예산 운용의 핵심이야. 1980년대, 각 부처는 R&D를 강화하기 위해 부처 산하의 연구원을 우후죽순 만들었어. 부처별로 따로 연구원을 두다 보니 같은 업무를 A 부처의 연구원에서도 진행하고, 또 다른 부처의 연구원에서도 진행하는 등 비효율성이 늘어났지. 그래서 등장한 PBS는 연구자나 연구기관이 경쟁을 통해서 과제를 수주할 수 있도록 했어. 도입 초반엔 효율성을 높이는 등 좋은 효과를 냈었지.

문제는 시간이 지나면서 연구과제와 연구비 수주 경쟁이 과열되었다는 거야. 연구에 몰두해야 할 연구진들이 사업비를 따내기 위한 경쟁에만 매달리게 되면서 연구의 질이 떨어지는 상황이 이어진 거지. 장기적인 관점을 가지고 연구를 진행하기보다는 과제 한, 두 개만 맡아서 기준만 맞추는 성과만 내는 문화가 형성되어 버린 거야. "기준만 맞추면 된다"는 생각으로 성과를 향해 맹목적으로 달려가다 보니 국가 R&D 과제 성공률은 연평균 99%를 상회하는 기이한 상황이 이어지고 있어.

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큰 연구로 진행되어야 할 연구개발 사업이 파편화되는 현상도 큰 문제야. R&D 예산이 늘어난 만큼 당연히 사업, 과제당 연구비도 많이 늘어났겠다 싶겠지만 데이터를 살펴보면 그렇지 않아. 마부뉴스가 한국과학기술기획평가원 자료를 바탕으로 정부출연연구기관(출연연)에서 국가연구개발사업 연구비가 어떻게 변해왔는지 분석해 봤어. 출연연은 정부의 돈이 지원되는 연구기관을 뜻해. 출연연은 크게 두 영역이 있는데, 경제·인문·사회 영역과 과학·기술 영역으로 나뉘어. 그중 과학과 기술 영역을 담당하는 국가과학기술연구회의 데이터를 살펴볼게.

2016년 국가과학기술연구회 소속 연구기관에 지원된 예산은 3조 9,097억 원이었어. 2022년엔 그 액수가 4조 9,219억 원으로 늘었지. 예산뿐 아니라 할당된 과제도 늘어났어. 2016년 국가과학기술연구회에서 수행한 과제는 3,215개였는데, 2022년엔 4,290개로 1,000개 넘게 증가했지. 그렇다면 R&D 과제당 평균 연구비는 어떻게 바뀌었을까? 예산이 늘어난 만큼 과제가 늘어나면서 과제당 평균 연구비는 도리어 감소했어.

5. 대학은 대학대로, 기업은 기업대로

PBS로 연구비 수주 경쟁이 늘어나면서 서로 다른 팀과 협력하는 대신 개인 중심의 연구 분위기가 조성되었다는 것도 국내 R&D의 약점 중 하나야. 서로 다른 영역을 연구하는 사람들이 모여 서로 다른 관점을 제시하며 연구가 진행된다면 시너지를 낼 텐데 말이지. 이러한 분위기는 학계 내에서만 그치는 게 아니야. 대학은 대학대로, 또 기업은 기업대로 연구를 진행하면서 연구가 실제 산업에 적용될 수 있는 연계가 부족한 상황이야.

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산업계와 학계 사이의 경직된 모습은 과학기술 인재 데이터를 통해서도 확인할 수 있어. 네이처에서는 전 세계 연구 인재 DB를 관리하고 있는 League of Scholars 데이터를 활용해 2021년부터 2024년까지 학계와 산업계 사이에서 연구 인력이 얼마나 오고 갔는지 분석해 봤어. 23개국을 대상으로 그래프를 그렸고, X축은 학계에서 산업계로 이동한 건수(1,000명 당)이고 Y축은 반대로 산업계에서 학계로 이동한 경우를 나타내.

지난 4년간 우리나라는 학계에서 산업계로 이동한 건 1,000명 당 6건으로 23개국 평균 7.1에 살짝 못 미치는 수준이야. 하지만 산업계에서 학계로 이동한 건 1,000명 당 0.8건으로 상당히 낮아. 평균 2.5건과 비교하면 3분의 1 수준이지. 우리나라보다 더 낮은 건수를 기록한 나라는 6개국뿐이야. 네이처에서는 이 데이터를 바탕으로 최근 우리나라의 산업계와 학계 두 부문 사이의 이동성이 많이 경직되었다고 지적했어.

전문가들은 학계와 산업계 사이의 선순환 구조를 만들기 위해선 경직된 학계의 분위기를 먼저 깨뜨려야 한다고 조언하고 있어. 기업과 학계의 거리를 줄이기 위해선 산업계 인력도 학계에 적극적으로 많이 받아들여야 한다는 거지. 나아가 기업이 필요로 하는 인재 양성을 위해서 대학에서 운영하는 직무교육도 더 활성화해야 한다고 이야기하고 있어.

6. 그 사이, 대한민국 중요 과학기술 수준 중국에 뒤쳐져

이번 정부의 급격한 R&D 예산 삭감으로 인해 예측불가능성이 늘어났고, 개선이 필요하다는 이야기가 나온 지 20년 가까이 지났지만 PBS 정책은 여전히 변화가 없어. 의대 정원이 늘어나면서 자연과학계열이 아닌 의학계열로 인재가 더 쏠릴 가능성도 높아진 상황에다가, 더 좋은 대우를 해주는 해외로 빠져나가는 인재들도 늘어나면서 대한민국 R&D는 쉽지 않은 환경에 놓여있어. 중국과 인도 같은 신흥 국가들은 점점 더 R&D 투자를 늘리고 있는 상황이야. 그러는 사이 대한민국 중요 과학기술의 수준이 중국에 뒤쳐졌다는 결과가 나오기도 했어.

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한국과학기술기획평가원에서는 2년마다 우리나라의 기술수준평가 보고서를 작성해 발표하고 있어. 평가원에서는 우리나라의 국가중점기술이 어느 속도로 발전하고 있는지 그 추이를 확인하기 위해 주요 5개국의 기술을 비교, 분석했어. 우리나라를 포함해 미국, EU, 중국, 일본 등 5개국간의 기술수준 격차를 확인해 보니 2022년 조사에서 처음으로 중국의 기술수준이 한국의 기술수준보다 높아진 거야.

최고 기술 보유국인 미국을 100%로 두고 각 국의 기술 수준을 나타내보면 우리나라의 2022년 기술수준은 81.5%야. 중국은 82.6%로 우리나라보다 더 높은 수치를 기록했어. 지난 조사에서 우리나라는 미국 대비 80.1%로 중국의 80.0%에 비해 간신히 우위였는데, 이번 조사에선 역전되어 버렸지. 중국은 네이처에서 발표한 네이처 인덱스에서도 2023년 미국을 제치고 1위를 차지할 정도로 연구 영향력에서 괄목할만한 성장을 보이고 있어.

오늘 확인한 대한민국의 R&D 현실은 그리 장밋빛만은 아니야. 주변의 환경도 마찬가지이고. 녹록지 않은 환경이지만, 그렇다고 손을 두고 상황을 지켜봐서는 안 되겠지. 현재 우리나라 R&D의 문제점을 제대로 파악하고, 해결해서, 제대로 준비해야지만 우리나라의 미래 먹거리를 준비할 수 있을 거야. 그 과정에 마부뉴스도 도움이 될 수 있도록 관련 데이터 꾸준히 지켜보고 구독자와 종종 이야기 나누려고 해. 오늘 준비한 마부뉴스는 여기까지야. 오늘도 언제나처럼 긴 글 읽어줘서 너무나 고마워! :)

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Leading 50 South Korean Institutions

최근 발표된 Nature Index의 한국 특집 편에서는 2023년 기준 한국의 상위 50개 연구 기관이 담겨있어. 순위에서는 서울대가 1위를 기록했고 KAIST, 연세대, 성균관대, 포항공대, 기초과학연구원 등이 뒤를 이었지. 또한 관심 있는 기관을 선택해서 들어가면 화학, 생명과학, 지구과학 등 분야별 연구 결과도 확인할 수 있어. 더 자세한 내용이 궁금한 독자는 꼭 한번 살펴보길 바라🔍

Number of R&D researchers per million people

Our World in Data는 다양한 분야의 연구 결과와 데이터를 공개하고 있어. 그중에는 나라별로 R&D 연구자 수를 확인할 수 있는 차트도 있어. 2021년 기준 인구 100만명당 R&D에 종사하는 국내 연구자 수는 9,082명! 5년 전과 비교했을 때 무려 29%나 증가한 셈이지. 통계가 집계된 1996년 이래로 딱 한 번을 제외하고서는 그 수가 꾸준히 상승했어. 다른 나라의 지표도 궁금한 독자는 한번 확인해 보길 바라📈

💸 내년 예산 3.2% 증액한 677조... 위기에도 '건전재정' 드라이브